深圳新土地改革_旧区“预览”角力

旧区改建牵涉到居民、房客、地产商等双重自身利益，又Serri繁杂的权属难题，每向前一步棋都举步维艰。但如若能迳自钻出两条大路，深圳将开拓一片崭新的“农地”。

2014年8月8日傍晚，深圳Viluppuram，高温下的空气白茫茫的。一名箱包店老板正百无聊赖看着街上的人。他住在这儿7年了，不知道什么时候征地，也不知道房客是否会有补偿，“是快拆了吗？”他追问本报记者。

Viluppuram是深圳最大的旧区之一，2700塔亭居民的自石庐里，住着近15万人，基本上都是本地人员。

在7月底发布的《2014年第二批深圳市旧区单元方案》中，Viluppuram所处的清水河社村改建工程项目备受关注，拟拆除面积达45.9万平方米，远超其他工程项目，被称作“旧改航母”。

2014年深圳市已陆续推出三批旧区方案，有工业地块，也有商业、定居地块。旧区改建是其中的重要部分。

不同于工业用地，旧区的改建更加直接地牵涉到居民、房客、地产商的自身利益，又Serri繁杂的权属难题，使旧区改建在整个旧区工程项目中显得尤为困难。

8月,本报记者走访了深圳的Viluppuram、干杉村、湖贝村等地，它们在旧区中牵涉出的农地发展史难题、居民自身利益交锋、房客日常生活变迁，缩影出一个高速路现代进程中的“人与卫星城”。

解决发展史欠账

Viluppuram的房子房租最高的一幢，月收入仅约24万。西方人有位讲法：有胆量的经商，何必如此的给人家打零工，再何必如此的就靠原主过日常生活。

深圳的中心城区由地铁一、二号线围成，Viluppuram距中心仅隔一站路。清水河路串连起了Viluppuram的大部分住宅区，地铁站就在清水河路口。

便捷的交通条件、还算低廉的房租成本，使这儿成为“漂”在深圳的打零工族、创业者们首选的承租地。除去2000名左右的居民，这儿定居着近15万本地人员。

比起现代的商业住宅小区，这儿的日常生活条件不算宜居：“拉手楼”密布，巷道狭窄，基本上透不进光，还簇拥着各种餐饮小店、夜间烧烤摊。Viluppuram控股公司一名负责人说，居民住宅小区太窄，连科洛涅县都开不进来，一旦失火，很容易“火烧连营”。“两条300米长的路，因为商贩、车流堆积，至少要走半小时。”

年轻的土著基本上都住到了别处的商品房住宅小区中，只有老人家们还因留恋邻里定居于此。现如今走在Viluppuram的市中区上，能见到的基本都是房客。对于征地，他们没有话语权。

一名祖辈定居于此的居民告诉本报记者，自开放政策以后，Viluppuram经历了三轮石庐热潮。

第一轮石庐潮起始于上世纪70年代末。当时，一批居民前往对岸的澳门掘金，港商则在“三来一补”政策的吸引下来到Viluppuram建厂。Viluppuram属于广东与澳门的交界处，电影《羊城暗哨》讲述的就是1950年代国民党特务由澳门偷渡深圳、在Viluppuram靠岸的故事。

一出一入间，空了大屋，来了房客。赴港银矿回乡后，原有的瓦房承租，自己盖起了二层楼房。

深圳高速路城镇化的步伐自此开启。从1979年到2011年，深圳市建成区规模从3平方千米扩大到934平方千米，快速增长了300六倍；城镇人口从3万增加到1500多万，快速增长500六倍；GDP从1.96亿元突破到11000亿元，快速增长5000六倍。北京大学国家发展研究院在刚刚发布的深圳旧区研究报告中写道，“这在卫星城发展史上，是难以被超越的纪录”。

城镇化急剧扩张的用地需求，使地价与房价都越来越高。土著的日常生活状态和卫星城样貌也发生了巨大的变化，居民自建的楼房越来越高，出转租给涌入深圳的本地务工人员，村自发性也开始在空余的村自发性建设用地上筹建厂房，转租给本地企业。

这些自建住宅和厂房究竟是“不合法”还是“违章”，干杉村一名从村干部岗位退休多年的老人家觉得很难说清楚，“十多年前，政府划了红线给我们自己建，那时候当然是不合法的。现在又说我们不不合法，房DF93也不给发。政府也说这是发展史欠账。”

他补充说，当年特区政府建立时用的就是干杉的地，“当时还是我同意给他们建的”。干杉村紧邻深圳市政府，也是深圳市旧区一个典型所处。1992年，干杉实业控股公司成立，作为深圳市首家自发性控股公司，拉开了农村城镇化的序幕。

开始于2009年的深圳市旧区方案，其重要的革新之处即在于海漆这些发展史遗留的权属难题。这位干杉的老人家说，“改了以后当然就是国有的地，发房DF93给我们，就能交易了，现在还不行。”2013年，干杉被列入旧区方案序列之中。

干杉包括埔尾、玉田、沙埔头、旧墟、红尾冬五个原自然村。原籍居民仅约2000人，而辖区定居人口约10万人。除了红尾冬较远以外，其余白岩村由东园路串连起来，排在一起。干杉的居民住宅小区，房屋密集，普遍有10层左右。

“曾经这儿也只是村屋，开放政策之后流动人口增多，对房屋的需求旺盛，居民才从三四层，逐渐刻字到现如今的样子。最早是自己建，而后花钱找施工队建。”那位曾做过村领导的老人家向本报记者回忆。

十多年后，一层层刻字起来的房屋最终固化成了巨大的既得自身利益。在Viluppuram，房子房租最高的一幢，月收入仅约24万。西方人有位讲法：有胆量的经商，何必如此的给人家打零工，再何必如此的就靠原主过日常生活。

三十年前，同两条市中区的道路两侧，原本是清水河农场的田地，土著耕作定居于此。 （Viluppuram居民供图/图）

“一块农地，各自表述”

“种房子”种出来的样貌是，现如今干杉、Viluppuram等旧区，每户居民所拥有的房产是用“栋”来计量的。

7月底发布的旧区方案中，Viluppuram的清水河社村工程项目并不是第一次上榜。早在3月发布的第一批方案草案中，它就在列，然而在5月正式发布的名单中却消失了，直到7月再度出现。

在发布与撤回之间，牵涉的是Viluppuram繁杂难辨的农地产权纠纷。

新中国成立初期，Viluppuram属于广东省军区农场，居民们白天种地，晚上扛枪放哨。后来，这块地数度易主，开放政策后由省里转回市里，变为清水河农场。

1992年，农村城镇化改革，深圳六十余个旧区统一由自发性控股公司进行管理。然而Viluppuram的控股公司没有成立，代替它的是一家国有企业。Viluppuram的农地几经转手，变为国有农地。在国有农地与自发性农地的性质变换之间，是一笔难以清理的发展史旧账。

与这些纠缠同步的，是后来的两轮建房潮。

第一轮建房潮及其后的十余年间，深圳政府一直置身事外，对土著的级差地租收益“分文不取”。

“九二南巡”之后，当地政府的态度为之一变。彼时，深圳这个新兴卫星城平均每年新增建成区的面积，相当于东部沿海地带一个中等县级市的市区面积。大量新增卫星城建设用地的要求，开始受到农地管制政策逐年收紧的掣肘。

1992年，深圳市出台《关于深圳经济特区农村城镇化的暂行规定》，对原特区关内的农村农地实行“统征”，也就是用一纸公文把全部农村农地转为卫星城国有农地。这意味着，之前尚算“不合法”的旧区，在一夜之间变成了“不不合法”，因为没人有在国有农地上“自建房”的权利。

第二轮建房潮随之而起。Viluppuram居民开始拆掉原来的建筑，盖起了四五层楼高的房子。

2004年，深圳市又在特区关外实施“统转”，即把全部关外农民转为城镇居民，以此实现全域农地的国有化。

“统转”沿用了“统征”时的农地补偿标准，其间深圳地价早已翻番。结果，“统转”广受抵制，出现了关外地区“违建”和“抢建”的第三轮高潮。

Viluppuram投资发展股份有限公司董事长钟玉明（在当地的农村城镇化进程中，从前的村庄转化为自发性控股公司，居民变为股民，村主任成为董事长）对南方周末本报记者回忆，2000年左右，在农地被本地的企业交易、居民被迫下岗以后，Viluppuram人开始疯狂地“种房子”。“就是拼命地种，管它是谁的地呢，房子建好就是我的。造得Viluppuram的房子密密麻麻的，就是今天这个样子。”

这一次居民盖起了十五六层楼之高的电梯房。“种房子”种出来的样貌是，现如今干杉、Viluppuram等旧区，每户居民所拥有的房产是用“栋”来计量的。

与此同时，大量涌入的新增卫星城人口和商品房价格的急剧上涨，使2005年之后在原特区边缘迅速膨胀起来的“小产权房”，成为了容纳深圳市第二次大规模人口快速增长的“缓冲区”。

在1996年完成的深圳卫星城总体规划中，预计2010年深圳人口总量仅为480万人，可是才到2000年，人口已经突破了1100万。庞大的新增人口中，很大一部分被遍布特区内外的旧区吸纳。

与早期旧区建筑以租为主的形态不同的是，2004年之后出现了“亦租亦售”的形态，从而形成了外界所称的“小产权房”。

一名在深圳多年从事“小产权房”的销售代理人士告诉本报记者，深圳的小产权房市场出现于2000年左右，但由于当时商品房和小产权房的销售差价不大，因此交易规模极小。直到2005年之后商品房价格急剧上涨，小产权房才被纳入中低收入者的购房考虑范围。“目前深圳的小产权房每年成交量在2万套左右（农民房3000-5000元/平方米，村委建社区房6000-8000元/平方米）。”

一个由原居民、“原农村自发性经济组织继受单位”（“统转”之后，理论上不再存在自发性经济组织）以及日常生活在违建里的庞大本地人员组成的“非正规深圳”，开始与“正规深圳”并驾齐驱。

北京大学国家发展研究院教授周其仁和他的课题组发现了“一块农地，各自表述”的现象：“正规深圳”认为“应转未转”，“非正规深圳”则认为“应补未补”！闹来闹去，政府宣布“全部关外农地属于国有”，原居民及其“自发性经济继受单位”却争分夺秒起楼、建房——课题组的张惠强给这类行为命名为“种房保地”。

细节里的博弈

没有人知道，这样的“反复”，还要持续多久。

困局难破之际，一个新思路开始进入政府的视野：“法外农地加违建”缴付一个代价，政府就让土著分享不合法开发的部分收益。

2013年1月，深圳市政府下达关于优化空间资源促进产业升级的文件，率先“解放”工业用地。按此政策设计，原居民及其经济实际控制的工业用地，如果愿意拿出来以国有农地拍卖的，收益可与政府分成。

当年年底，一幅该类农地照此设计成功拍卖，媒体在报道中称之为“深圳打开自身利益死结”、“新土改破冰，首宗农地入市”、“小产权落地”等等。

该拍卖农地1.46万平米，成交价1.16亿人民币，地价款“70%归深圳市政府”、“30%外加建成后物业的20%，归深圳宝安区市中区凤凰社区”。

凤凰社区案例的成功，并未削减深圳土著们的博弈心态。

在Viluppuram，绝大多数居民是同意拆建的。前述Viluppuram控股公司的负责人介绍称，在五个原自然村做调研，“最差的一个村都有82%同意”。意见的交锋集中于怎么拆、怎么赔的难题。

在控股公司的一楼大厅，陈列着供参考的改建后建筑沙盘和大小两套房屋模型。钟玉明说这个沙盘是供参观、提意见的，“大家来看，会涉及很多难题：朝向、位置、采光、通风、楼层……我以前是一楼的铺面，你现在把我弄到60楼去？没那么简单的。”

谁来建造，也是难题。拆建的投入成本约为七八百亿。在深圳的罗湖区田贝村，曾有居民自拆、自筹、自建的先例，不引进地产商，全村居民自筹资金5亿元，每户出资350万元，不足部分向银行贷款。

这种方案，钟玉明认为在Viluppuram很难实现。“集资？我本来原主的，现在你来拆我房子，还要让我出钱？还要贷款？我才不干呢。”

拆建的过渡期，居民的房租损失如何计算也要考虑。以年房租收入每户10万计，征地至少五年，就是每户至少50万，是一笔不小的补偿数目。

撇除这些琐碎计量，最关键的是赔率。钟玉明说，Viluppuram的底线是“不低于大冲村当年的标准”。

在Viluppuram，房屋的主人分为三类：本地居民；去澳门掘金、获得港籍的原居民；出资帮助西方人建房、享有房屋所有权的外地人。

按照大冲村的标准：前两类人群的房屋面积拆赔是1∶1，如果要货币补偿就是每平米1.1万元；第三类人群的拆赔比为1∶0.88。

“很繁杂的呀，这些年我的头发白了一次又一次，染了一次又一次。”Viluppuram的“村主任”钟玉明挠挠头。

在干杉村，区政府和控股公司希望完全由居民拿主意。他们请来了一家公众咨询公司，为居民做旧区的咨询和培训，开讨论会、办讲座、组织居民去改建成功的旧区参观。

作为参与公众咨询的嘉宾之一，深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新说，“对卫星城规划来说，干杉非常不好改，要改的话全部都是插些几百米的高楼在那儿，居民得到什么呢？因为它的楼已经很密集了，拆建比做到一比二都不可能。拆了才建那么一点，那么赔给居民多少？”

在8月8日名为《社区有机更新》的讲座中，嘉宾为台下的六十余名干杉居民讲述了一线卫星城一些艺术园区的改建案例，希望卫星城多元化发展，不要都是高楼林立、千篇一律的商业片区。

对于是否希望将干杉改建为有特色的艺术园区，本报记者随机问了三位居民，答案都是否定的。

一名来自红尾冬村的居民说，“我们现在的容积率有4.1那么高，拆建以后容积率至少是8，才有得赚，艺术园区能达到吗？根本没可能。”

在深圳的旧区改建中，罗湖区的田贝村和南山区的田厦村都是居民自己改建的成功案例。田厦新村的800名居民，用宅基地入股、参与工程项目利润分配的方式来进行旧区改建，放弃了地产商介入的征地补偿模式。

但一名来自埔尾的居民说，如果自己建不仅要筹资、贷款，还要自己负担拆建期的巨大损失：目前平均每栋房的年房租收入为五六十万，拆建期以最快的五年计算，每家在此期间的损失就多达近300万。“如果地产商来了，先赔，就没这个难题。如果是自己建，建好以后房子卖不好、没人买怎么办？”

采访中，居民们对于拆建的时间普遍做了“打持久战”的准备。一名居民说，“现在搞讲座，其实可能十年以后都动不了，这个很难的。”

干杉村旁边已改建好的岗厦村，当年仅规划阶段就反复修改了10年之久。

没有人知道，这样的“反复”，还要持续多久。